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解读《一般反避税管理办法(试行)》

Announce In 2015-01-21 18:14:10

2014年12月2日，国家税务总局颁布了《一般反避税管理办法（试行）》（国家税务总局令2014年第32号）（以下简称“《办法》”）。《国际税收》特就此采访了国家税务总局国际税务司副司长王晓悦女士，请她就《办往》出台的背景、一般反避税规则(General Anti Avoidance Rule，以下简称“GAAR”)在全球的立法与应用经验、中国反避税管理工作构想等重要问题进行了深入解读。   《办法》出台的重要背景   　　《国际税收》：非常感谢王司长接受我刊的专访。《办法）的出台对于我国国际税收管理意义重大。请问《办法》的出台是基于怎样的国际国内背景？从国际税收主管部门的视角来看，其出台满足了哪些现实需要？   　　王晓悦：此次《办法》的出台可以说是恰逢其时，有着深刻的国际国内背景。 　　第一个宏观背景是二十国集团(G20)框架下打击国际逃避税行动。长期以来，很多跨国公司通过一系列较为激进的安排将大部分利润转移至低税地、避税地，大幅降低其总体税负，使发达国家和发展中国家均课征不到应课征的税收，造成双重或者多重不征税的客观结果，侵蚀了税制健全国家的税基，不仅损害各国税收主权，也损害了税收公平与良好的商业环境。 　　2013年G20与经济合作与发展组织(OECD)倡议启动了应对税基侵蚀与利润转移(BEPS)的行动计划，在全球掀起了打击BEPS的浪潮。该行动计划受到包括我国在内的全球主要经济体的高度重视和积极响应。2014年11月，中国国家主席习近平在G20领导人第九次峰会上指出：“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”。这是我国最高领导人首次在国际重大政治场合就税收问题发表重要意见，将国际税收管理工作提升到一个新的高度。国际税收规则的一般规定只有细化为各国国内法的具体有关规定，以国内法为支撑，才能得以顺利执行。此次《办法》的发布，正是国家税务总局落实习主席的重要指示，加大“打击国际逃避税”力度的具体行动。《办法》进一步规范和明确了税务机关采取一般反避税措施的适用范围、判断标准、调整方法、工作程序、争议处理等相关问题。《办法》的出台成为我国落实BEPS行动计划打响的第一枪。 　　第二个背景是中国面临着严峻的反避税形势。近年来，中国不少“引进来”和“走出去”企业与避税地联系日益密切，存在将利润转移到避税地的情况。为防止企业通过对外支付不合理费用转移利润，国家税务总局于2014年9月发布了《关于对外支付大额费用反避税调查的通知》（税总办发[2014]146号），要求各地针对企业向境外关联方支付大额服务费与特许权使用费的情况开展一次摸底排查，尤其是针对向避税地等低税国家和地区的支付。此次排查发现了很多问题。例如在“走出去”的过程中，很多中国企业通过在避税地设立公司，将在国内培育起来的无形资产的所有权转移到避税地，再向中国国内企业收取特许权使用费。正常情况下，针对中国培育起来的无形资产应该由国外企业向中国企业支付特许权使用费，这种本末倒置的安排使中国本土公司不但无法收取费用，反而向外支付费用，两种效应叠加造成税收严重流失。另一个突出问题是，在“引进来”的过程中，很多跨国公司母公司在中国设立子公司，通过关联交易或者其他的避税筹划进行避税。面对愈演愈烈的税基侵蚀，维护国家税基安全的任务日益迫切，出台《办法》与上述的摸底排查其实都是连贯的反避税行动。 　　第三个背景是中国一般反避税的相关法律亟需完善。我国最早引入GAAR是在2008年。《企业所得税法》第六章特别纳税调整部分第四十七条规定：“企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整”，为我国税务机关启动GAAR应对避税行为提供了法律依据。《企业所得税法实施条例》第一百二十条进一步明确：“企业所得税法第四十七条所称不具有合理商业目的，是指以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的”。2009年1月，国家税务总局出台《特别纳税调整实施办法（试行）》（国税发[2009]2号，以下简称“2号文”），单独设立第十章一般反避税管理，对企业所得税法第四十七条及实施条例第一百二十条进行了细化。其中第九十三条规定：“税务机关应按照实质重于形式的原则审核企业是否存在避税安排……”，第九十四条规定：“税务机关应按照经济实质对企业的避税安排重新定性，取消企业从避税安排获得的税收利益。对于没有经济实质的企业，特别是设在避税港并导致其关联方或非关联方避税的企业，可在税收上否定该企业的存在”。上述这些规定已经构建起我国一般反避税的基本法律框架。总体来看，一般反避税在中国尚属较新的领域，上述法律法规提供了一般反避税管理的原则性规定，但是缺乏一套全面、综合的管理办法来规范各地税务机关的操作流程和执行标准。如一般反避税调查程序、调整方法、合理商业目的的界定等都有待明确。《办法》的出台，一方面完善了我国一般反避税的法律，另一方面可以确保各地税务机关一般反避税案件处理的统一性与规范性，建立更加透明、统一和公平的一般反避税机制。   《办法》在我国反避税法律体系中的定位   　　《国际税收》：请您介绍一下《办法》在我国税收法律体系中的定位？《办法》的法律层级是怎样的？为何用单设“办法”的方式出台而不是将其列入《企业所得税法》，作为第四十七条进行解释？   　　王晓悦：GAAR的定位是作为其他特别反避税条款的一个兜底措施。 　　《企业所得税法》第六章特别纳税调整规定了六项调整措施：转让定价、预约定价安排、成本分摊协议、资本弱化、受控外国企业和一般反避税。一般反避税可以看作是对前五项特别反避税措施的一个兜底措施，也是我国国际税收管理的最后一道“屏障”。能做到兜底，一定是内涵较小而外延较宽的措施，一定带有“原则性”的特征，因此GAAR不像前五项措施，本身在税法中有明确的规定。而《办法》的出台，进一步完善了我国反避税法律体系，令GAAR的操作更加有法可依。 　　《办法》以税务总局令的方式发布，属于“部门规章”，仅次于法律、法规。未来如有修法机会，如修订《企业所得税法》和其他法律法规，我们也会积极建议增加或进一步细化反避税条款。   　　《国际税收》：在《办法》出台之前，我国现行税法体系已经制定了涉及GAAR的一些基本法律规定。此次《办法》有哪些突破？   　　王晓悦：首先，《办法》进一步规范和明确了税务机关采取一般反避税措施的适用范围、判断标准、调整方法、工作程序、争议处理等相关问题，从而为税务机关实施GAAR提供了明确的规程指引。 　　其次，《办法》明确了“税收利益”的含义、“避税安排”的主要特征、纳税调整的具体方法等概念，有助于税务机关在实践中更精准地掌握启动一般反避税的尺度。 　　第三，《办法》第五条明确“税务机关应当以具有合理商业目的和经济实质的类似安排为基准”，将“实质重于形式”作为GAAR的重要原则。“实质重于形式”原则是很多国家的立法原则，而非只是针对一般反避税，一些国家将这一原则写到税收基本法里。在《办法》中引入“实质重于形式”原则和“合理商业目的”原则，对于丰富我国反避税法律的内涵意义重大。   　　《国际税收》：一般认为GAAR具有很强的威慑作用，因而作为兜底条款不宜频繁使用。那么，对于GAAR的使用，税务机关有没有一个内控机制？   　　王晓悦：GAAR具有威慑作用，启动GAAR需要非常审慎。这也是由GAAR自身的特点决定的。其他特别反避税或税政措施的有关规定一般都是十分明确的，而为了使GAAR达到兜底的目的，各国对其规定都不是很细致，基本上都采用了“合理商业目的”和“实质重于形式”这两个较为抽象的原则。在这种情况下，如何保证税务机关统一和规范地执行尤为重要。在很多国家，启动一般反避税调查需要税务总局局长亲自签字，并且需要经过专门的案件审核委员会审理。《办法》中虽然没有写明，但在具体执行时，我们会有专家会审程序，这是我国特别纳税调整的一个内部工作机制。 　　“实质重于形式”原则和“合理商业目的”原则都是我们从国外借鉴的法律原则。两者都具有抽象性和主观性的特点，但并不是说没有客观的标准。在这里，我们强调税务机关在评估具体的一般反避税案件时应将两者有机结合运用，同时采用目的测试与经济实质测试，以得到尽可能客观、公正、令纳税人信服的结果。 　　“合理商业目的”原则带有主观的判断。比如，企业实施一项安排，到底有没有某个目的，是有这个目的还是有那个目的，税务机关在判断时可能会有一些主观因素在里面。但是也并非没有任何客观标准可循。如果企业除了因某一项安排达到了减少税收或推迟缴纳税收的目的之外，其经营活动没有受到影响或没有发生实质的变化，就可以认定是以避税为主要目的，这其实是一个客观的标准。 　　“实质重于形式”是很多国家的基本税法原则，在一定程度上兼容了主客观的不同标准。为什么我们把这个原则加进来呢？这跟BEPS行动计划也是相联系的，因为BEPS的整个目的和遵循的规则就是税收与经济实质相匹配。就是说，企业的税收一定要和其经济活动的实质相匹配，不能没有经济实质但是有税收，或者有经济实质没有税收。在衡量经济实质与税收收入的时候，我们具有更多的客观依据。如一些房地产企业，其境外关联方仅在境外避税地注册了品牌，拥有法律所有权，但该品牌的开发、价值提升、维护、利用、保护都由境内企业承担，则境外关联方未对该品牌的价值创造做出贡献，没有经济实质，境内企业就不应向其支付特许权使用费。   　　《国际税收》：中国的法律体系以“成文法”为主，《办法》出台后，会不会通过GAAR的判例法效应，创制出更多反避税领域的“软法律”？   　　王晓悦：一般反避税案件不可避免会带有判例法的一些色彩。中国是成文法国家，原则上是不承认判例的，但在现实审判活动中，判例还是具有一定影响作用的。当然，不是说《办法》的出台要改变我国这种成文法的法律体系，我们希望未来能够在这方面进一步规范。比如说像其他国家将判例公布一样，把一些会造成一般反避税调查或者风险较大的案例，通过某种方式让公众知晓，警示大家不要触碰这一红线，也能够发挥威慑作用，维护我国税基安全。   　　《国际税收》：国外一些国家会设置专门的案件专家审核委员会对一般反避税案件进行研判，我国是否采用了类似的专家会审制度？   　　王晓悦：对每一个案子我们都会组建一个专家委员会，实施会审。目前，专家委员会成员尚限制在税务系统内部。考虑到利益悠关方，为客观公允，某一地区的案件我们会找其他地区的专家会审。为进一步提高专家委员会的公允性与公允程度，我们会逐步扩大专家队伍，邀请法律专家、经济分析专家等，最终建立、培养一批熟悉反避税业务、来自各个领域的专家团队。   　　《国际税收》：《办法》第二条适用范围将“与跨境交易或支付无关的安排”和“涉嫌逃避缴纳税款、逃避追缴欠税、骗税、抗税以及虚开发票等税收违法行为”排除在外，主要是基于什么考虑？   　　王晓悦：现阶段《办法》仅针对跨境交易或支付，而不涉及境内交易。主要基于两点考虑：一是跨境的避税安排会侵蚀我国税基，造成我国税款的流失。同时，打击跨境国际逃避税行为正好与BEPS行动计划相衔接。二是目前国内这种避税问题并不突出。另外，境内交易实际上涉及国内税源的分配，对境内交易进行调整容易导致各地之间争夺税源，还有可能会造成两地重复征税。 　　将逃税、骗税、抗税等税收违法行为排除在外，主要是考虑《税收征管法》及其实施细则已经对涉嫌逃避缴纳税款、逃避追缴欠税、骗税、抗税以及虚开发票等税收违法行为做出了明确的规定，并且明确由稽查局专司上述案件的查处。   GAAR在中国及全球的应用情况   　　《国际税收》：《办法》出台之前，GAAR在国内运用的情况如何？   　　王晓悦：从这几年GAAR在我国的实际运用来看，主要是在两个领域的运用比较频繁：一是间接股权转让；一个是滥用税收协定（安排）。 　　首先是间接股权转让。我国《企业所得税法》规定，仅对直接转让中国境内股权所得征税，对境外间接股权转让不予征税。如没有GAAR，那么在当前全球化经营的背景下，企业通过在境外设立中间层公司，就可以很容易地将境内直接股权转让规避为间接股权转让，实现逃避税收的目的，从而使得《企业所得税法》的这一规定形同虚设。从实际情况看，税务机关对间接股权转让启动GAAR的案例很多。 　　另一方面是税收协定滥用。迄今为止，我国已与全球99个国家正式签署了避免双重征税协定，和香港、澳门两个特别行政区签署了税收安排，建立起了广泛的税收协定网络。但这些协定（安排）也为企业跨境税收筹划提供了空间。由于与各国（地区）的税收协定（安排）规定不一，有的税率比较低，比如内地和香港订立的税收安排中，股息预提所得税税率仅为5%，有的协定规定对财产转让收益来源国是不征税的，境内企业可以通过在这些税收协定（安排）缔约国（地区）设立中介公司（即壳公司）的做法，来获取其本不应享有的税收协定中的税收优惠，造成国内税收收入的流失。对于税收协定滥用，往往也需要运用GAAR加以规制，在实践中的应用也有一些。   　　《国际税收》：GAAR在全球特别是主要国家的立法情况如何？近年来，在BEPS的大环境下GAAR的运用是否趋于频繁？   　　王晓悦：2008年全球金融危机以来，各国纷纷加强了跨境税源的管理。尤其在BEPS大背景下，各国不断加大对各类国际逃避税行为的打击力度。与此同时，随着世界经济一体化深入发展和商业模式发生深刻变革，跨国公司税收筹划和避税安排更加复杂和隐蔽。而专门针对某一种避税类型采取的特别反避税措施，难以有效应对层出不穷的避税手段，为此越来越多的国家开始启用GAAR，目前GAAR已经被广泛应用于一些国家的税法实践。BEPS行动计划尽管没有专门针对GAAR的议题，但强制披露原则作为行动计划之一，要求帮助各国设计税收筹划方案披露机制，以加强各国税务机关对税收风险的监管和防控。此外，该行动计划已明确“税收要与经济活动实质和价值创造相匹配”为整体原则，重新界定国际税收规则，这其实也体现了GAAR的“实质重于形式”原则。   中国反避税管理工作下一步的构想   　　《国际税收》：国家税务总局对于下一步反进税管理或者特别纳税调整有怎样的规划或构想呢？   　　王晓悦：为了配合G20提出的打击国际逃避税及BEPS行动计划，落实习总书记重要指示，针对我国反避税管理工作，未来两年我们会有一系列紧锣密鼓的计划。首先是出台一系列法律上的规定，如修订《特别纳税调整实施办法》，以及我们即将发布的规范对外支付费用的公告。同时，我们也会通过提升技术手段来加强管理，如未来我们要建立跨国公司利润水平监控体系。通过该体系，不仅可以分行业、分交易类型研究跨国企业避税特点，制定针对性的关联交易风险识别、风险预警指标体系，还可以分行业、分地区、分年度、分投资国监控跨国公司利润水平，全面反映反避税工作管理、服务和调查等各环节对税收增收的贡献并实现跨国企业避税风险的自动报警和推送，形成税务机关调查与企业自我排查相结合、管理成效分析与税收遵从监控相结合、管理轨迹查询与工作绩效评价相结合的反避税工作信息化管理机制。 　　此外，目前我们正在研究一些国家的税收筹划披露制度，这也是BEPS行动计划之一。该制度可以说是与GAAR紧密联系在一起的。纳税人或者中介若想实施某项税务安排，实施之前需要向税务机关披露，税务机关对纳税人普遍实施的税务安排会进行专门审核，认定该安排是否构成避税安排，这一方面可以及时堵塞税收漏洞，另一方面也会给纳税人提供确定性，降低其未来可能受到反避税调查的风险。 　　总之，未来我国在加强反避税管理，尤其是打击跨境逃避税方面会有较为积极的行动与作为。